高 教 动 态
第6期
(总第58期)
泰山学院发展规划处主办 二○二一年十一月二十五日
目 录
【本期话题】 高校改革与发展
【建设思路】 走出我国大学转型发展的路径依赖
【内涵发展】 大学内涵式发展：关于高质量高等教育体系建设路径选择的思考
【治理体系】 中国一流大学治理体系现代化研究
编者按：
本期以高校改革与发展为主题，分析大学转型发展的基本规律，探索教育内涵式发展与高质量高等教育体系建设的关系，解决大学治理体系现代化的方向性问题。我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路，扎实办好中国特色社会主义高校。我们要扎根中国、融通中外，立足时代、面向未来，坚定不移走自己的路。
【建设思路】
走出我国大学转型发展的路径依赖
作者简介：邬大光，兰州大学高等教育研究院院长、教授，厦门大学教师发展中心主任，中国高等教育学会第四届学术委员会副主任。
摘要：大学转型发展有其内在的生成和演进逻辑。当一个国家的高等教育体系或一所大学希冀成为高等教育发展的“风向标”时，一般要遵循从“移植”到“改造”再到“创新”的本土化过程。“移植”是引进过程，“改造”是学习和消化过程，“创新”是本土化过程。从历史出发，梳理我国曾经走过的高等教育发展道路，反思我国大学“型态”的基本特征，回溯西方高等教育模式在我国的“嫁接”及成长情况，分析大学转型发展的基本规律。因此，完全照搬西方大学模式已无法实现建设高质量教育体系的使命，尽快走出西方大学的“路径依赖”是实现新时代大学转型发展的必由之路。
关键词：大学转型；中国特色；西方经验；路径依赖
在教育界，许多人把我国高等教育由“小”到“大”再到“强”的发展道路和追求目标解读为“跟跑”“并跑”“领跑”，该比喻十分形象，既是对我国高等教育发展历程的准确描述，也是对未来高等教育发展的真心期待。历史经验表明，任何一个国家的高等教育体系或一所大学的形成和发展轨迹，一般需要经过从“移植”到“消化改造”再到“创新”的过程，只有全链条地完成了这个过程，大学才能与本土文化实现结合，才能达到屹立于世界大学之林的境界。可以说，“跟跑”是模仿学习阶段，从“跟跑”到“并跑”应该是“消化和改造”阶段，“领跑”一般是在“改造”过程中达到的“创新”阶段，创新过程就是“本土化”过程，也是大学转型发展的终极目标。
一、我国百年高等教育发展道路与生成路径分析
我国近代高等教育只有百余年历史，由于前50年国家积贫积弱，再加上抗战时期百余所高校西迁，高等教育发展速度十分缓慢。我国高等教育相对稳定发展的时间只有改革开放后的40余年，在这40年的后20年，其发展规模和速度以及取得的各种成就令世界刮目相看。但换一个角度审视我国近代大学的产生、发展、转型和今日之型态，都会隐隐约约不同程度地感受到西方大学的影子，既表现为外在的大学建筑、各种大学仪式以及代表大学文化的各种符号等，也有内在的制度安排和组织架构现象，如董事会、基金会、专业认证、学分制、书院制、本科生院、通识教育、排行榜等。如果用“中国特色”作为标准审视当下的中国大学，原汁原味的“本土元素”并不是很多。造成这一现象的原因比较简单，就是我国大学的历史太短，“舶来”的内容太多，留下的痕迹太重，在后来的发展过程中，对“舶来”的西方模式及各种做法缺乏系统的消化和改造。
后发外生型国家的高等教育体系或一所大学的成功，几乎都绕不开从“移植”到“改造”再到“创新”这三个发展阶段，只是不同国家和大学在各个阶段消耗的时间和代价不同罢了。这三个阶段既是大学转型发展的规律和发展逻辑，也是大学转型发展的技术逻辑。后发外生型国家的高等教育体系和大学转型的成功，往往在“移植”阶段要面对和解决发展中的“时间差”，要面对西方高等教育模式与本国国情的“水土不服”，还要跳出起步阶段“移植”过程中形成的“路径依赖”。探讨我国高等教育体系和大学转型发展之路，有必要以这三个阶段为逻辑起点，以“本土化改造”为标准，分析我国高等教育已经走过的发展道路和模式。
从世界高等教育历史进程来看，意大利是世界近代大学的发源地，而后欧洲各国效仿意大利的大学模式，在欧洲又形成了具有不同国家特点的高等教育制度和大学模式，比较典型的有英国、法国、德国、荷兰等模式，这些国家又分别把自己的大学模式带到了世界各地的殖民地国家。如我国的大学模式来自欧美，美国的大学模式源于欧洲，非洲各国的大学模式源于各自的宗主国。从19世纪中后期开始，后发外生型国家的大学型态几乎无一例外都是从模仿欧洲大学开始。当然，在欧洲内部，各国的大学模式也有差异，只是到了世纪之交，随着博洛尼亚进程的启动，欧洲各国的高等教育模式开始趋同，但各个大学型态的变化并不是很大。后发外生型国家对欧洲大学模式改造的程度不同，其大学的发展水平不同。如果后发外生型国家某一个阶段的缺失或进行得不够彻底，都有可能造成发展的偏差。
我国教育包括高等教育历史悠久，古代书院是人们津津乐道的早期高等教育萌芽。但发展过程中的最大遗憾就是古代书院与近代大学之间出现了断裂。虽然我国学者把“书院转学堂”看成我国近代高等教育的发端，或称之为“第一次转型”，但实际上我国书院与近代大学型态没有任何关联。因为古代书院没有与近代大学实现“无缝对接”，或者说古代书院没有成为近代大学产生的基石。当下有些大学是在古代书院或贡院的旧址上办学，但从近代严格意义上的大学制度或大学组织的视角审视两者之间的联系，既看不到前者的基因，也看不到后者对前者的继承，只是利用书院旧址办学拉长了学校的校史。如果一定要从“转型”的视角审视古代书院与近代大学的“联姻”，牛津大学和剑桥大学的诞生则是“西方书院”向近代大学转型的一个案例，我国古代书院却没有完成这一转型。我国古代书院没有与近代大学实现“无缝对接”，也就相当于放弃或失去了构建本土化大学型态的机会和根基。
从源头上看，我国高等教育体系和大学型态有如下来源：外国人办的教会大学，清政府、民国政府及其地方政府办的公立大学，民族企业家、买办资本家、地方军阀办的私立大学。虽然这些大学的举办者和管理者不同，但创办的大学基本上都是西方大学模式。如果对我国具有百年历史的大学型态进行深入考察，甚至可以发现这些百年大学有不同西方国家的大学烙印，其留痕的深浅程度，主要取决于办学之初的大学校长是从西方哪个国家归来，这是一个被学人忽略的文化现象。
一个国家高等教育体系和大学型态的形成有自己的生成逻辑。从发展模式上看，我国近代高等教育体系和大学产生伊始，就没有摆脱过西方影响。无论是在“移植”阶段还是在“消化”阶段，普遍缺乏对“舶来品”的改造，一直对“移植”的西方大学模式情有独钟。如第一个阶段主要是对欧美大学的模仿，大约有50年历史，是后发外生型国家普遍采用的做法，教师队伍主要是以欧美学成归来的学者为主，或者以国外教师为主，无论是教学语言还是教材，都是以西方大学为蓝本，乃至给人一种国际化程度很高的印象。其实，这是后发外生型国家高等教育起步的普遍现象，是不得已为之的选择。第二个阶段主要是对苏联高等教育的“学习”，有17年历史。与其说是“学习”，不如说是“照搬”，且是主动、完全、彻底的“照搬”，从管理体制、办学体制、投资体制到学校组织、制度安排，再到微观的教学层面，都带有典型的计划经济色彩。从此，民国时期的几类高校都发生了巨大变化，教会和私立大学全部消失，此时的大学型态与民国时期的大学型态完全是两个不同类型，这些改造后的制度安排和组织型态奠定了新中国高等教育体系和大学模式的根基。第三个阶段有40年历史，主要是“重拾”西方大学模式尤其是美国大学模式。如20世纪80年代初，我国个别高校开始探索学分制、辅修制、转专业、双学位等制度。此探索既可以说是对第二个阶段苏联模式的“修正”，具有强烈的摆脱意味，也有走出实践困境的考量。法国历史学家托克维尔在《旧制度与大革命》一书的前言中指出：“为防止把过去的任何东西带进新社会，他们高度警惕；为迥异于前辈，他们给自己设立了种种限制；为了让自身面貌焕然一新，他们不遗余力。”我国古代书院与近代大学之间的“断裂”以及民国时期的大学与新中国成立之后苏联模式之间的“断裂”，恐怕就属于此类现象，其中的许多经验和教训值得总结。
大学转型是一种制度变化，与经济活动的转型有许多相似之处，北京大学林毅夫教授在20世纪80年代针对我国经济活动转型，提出了“强制性制度变迁与诱致性制度变迁”理论。在他看来，所谓制度变迁，是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。强制性制度变迁是以政府（包括中央政府或地方政府）为主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。诱致性制度变迁是以微观经济行为主体（如农民、居民、企业等）为主体、自下而上进行的一种制度变迁类型。
借用经济学的“制度变迁”理论来分析我国高等教育三个发展阶段的形成过程或对其具体的大学型态进行分析，可以发现：第一个阶段的高等教育体系或大学的产生，既有外国力量的文化侵入色彩，也有社会变革的自我觉醒，但总体上属于“诱致性制度变迁”，是不得已而为之。第二个阶段属于“强制性制度变迁”，故对新中国的高等教育型态影响极深极大，今天高等教育体系和大学的许多制度安排、大学型态以及当下我国大学转型遇到的一系列困境，都与第二次转型形成的大学型态紧密相关，并且这种苏联模式已经渗透到了大学的文化和基因里，而且是几代人的基因。第三个阶段是自发的“自下而上”的模仿，可称之为“诱致性制度变迁”。因为改革开放后在国家管理层面，从来没有提出学习西方大学模式的要求，完全是高校的自我探索和选择，具有“摸着石头过河”的尝试性质。其实，对我国高等教育和大学而言，无论是“强制性制度变迁”，还是“诱致性制度变迁”，都是一种路径依赖。
经济学的“制度变迁”理论为解释大学转型提供了一个视角，即大学转型是打破原有制度的平衡过程，是重新配置资源的过程。尤其在社会快速变革的背景下，相对稳定的大学型态到了一个新的发展节点，往往都会遇到发展的“临界点”，即大学的功用性开始降低。到了这样的阶段，大学转型就成为必然。世界大学发展史已经证明了这一点。我们今天探讨大学转型发展，就是新时代构建高质量高等教育体系的“反思性实践”，即反思历史上形成的高等教育体系和大学型态是否到了发展的“临界点”，是否需要创新新时代的大学型态，反思西方大学模式与中国高等教育实践的矛盾，反思大学转型发展的经验与教训。在我国今天探讨大学转型发展，已经不是要不要“转”的问题，而是向何处“转”的价值判断和道路选择。
一个国家成熟的高等教育体系和大学型态，首先表现为独特的地域特征，其背后还有独特的制度特征、组织特征、管理特征、文化特征，这些特征总体上呈现的是“本土化”元素。今日看我国大学转型不应仅仅停留在中国的视野，而要放在世界视野看不同国家尤其是东南亚国家的大学型态。如对被西方殖民地化的国家而言，其高等教育从起步之初，就直接进入了西方大学的轨道，在后来的发展中也就不存在转型的问题。殖民地国家对西方高等教育经验采取一种“仰视”心态和“囫囵吞枣”的照搬照抄。这种不加鉴别的“拿来主义”心态和惯性，依然影响着许多殖民地国家的大学转型发展。我国近代高等教育的发展道路似乎也没有躲过这一“定律”，但到了中国发展的新时代，走自己的路已经是必然选择。
经过百余年的模仿和学习，我国高等教育究竟从西方学到了什么？继续沿着“舶来”的西方模式走下去，是否能够走出具有“中国特色”的高等教育发展道路？是否能够建成世界一流大学？显然，我国对于西方高等教育模式模仿的多，消化的少；照搬的多，改造的少；千校一面、同质化成为社会诟病大学转型发展的代名词。习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出：“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。没有特色，跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的。”历史经验已经提示我们：走西方尤其是美国高等教育之路行不通，因为国情、制度和文化等截然不同。另一方面，继续走苏联高等教育之路也行不通，因为我国当下大学转型遇到的种种困境和阵痛都与其相关。未来的道路和模式选择应该是在美国模式和苏联模式比较之后，寻找一种新的教育型态。这种型态既不是西方教育尤其是美国的简单翻版，也不是苏联专业教育的再版，而是符合新时代、高质量、具有“中国特色”的中国方案，它既是一个大国方案，也是一个强国方案。
二、西方大学型态在我国的困境与博弈
通过对我国高等教育发展道路和大学型态演进的历史梳理，可以说我国今日之大学型态，简单与复杂并存。说其简单，是因为几个发展阶段的边界及时间节点十分清晰，与我国社会的政治经济制度变迁高度雷同，从“移植”西方模式到“照搬”苏联模式再到“重拾”西方模式；说其复杂，是因为当下的高等教育体系和大学型态缺乏“本土化”特征，尤其是“中国特色”不够鲜明，许多做法是苏联模式与西方尤其是美国大学模式并存，可以称之为“混搭”现象，这些现象已经在引发大学转型的一系列阵痛。现举几例：
（一）对学年制和学分制“混搭”的反思
学年制源于苏联，学分制是美国大学的产物。民国时期的大学实行的是学分制，蔡元培校长在北京大学率先进行了选科制试验，郭秉文校长在东南大学进行了选课制改革。1922年民国政府颁布的《壬戌学制》，从制度体系上把选课制和学分制引进中国。新中国成立之后，随着全面学习苏联模式，学分制从占主导地位到与学年制并存，并很快退出了历史舞台，学年制成为新中国成立以来大学教学管理的基本制度。改革开放后的20世纪80年代初期，个别高校开始试行学分制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“减少必修课，增加选修课，实行学分制和双学位制。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次提出“深化教学改革。推进和完善学分制，实行弹性学制，促进文理交融”。但直到今天，能够实现“完全学分制”的高校凤毛麟角，大多数高校是“学年学分制”。虽然这种“学年学分制”形式上以学分作为学习量的计量单位，也给予了学生一定程度的学习自由，允许学生在一定范围内选修一定比例的课程，但实际上依然按照教学计划统一开课、统一教学、统一毕业，并未实现真正的弹性学制和自由选课。
为何我国一直倡导的学分制就是行不通？其中既有教育观念和教育惯性的束缚，也有现实国情的困扰，主要原因则是学年制在我国深耕了17年，早已经渗透在大学教学管理的骨髓，已经形成了强大惯性。而学分制是以学分为计量单位，衡量学生学习量和毕业标准的一种教学管理制度，这一制度是典型的西方经验，其基础和核心是选课制。从学分制本质看，它包含了学生选择专业的自由、选择课程的自由、选择教师的自由和选择学习进度的自由。学分制中任何一种“自由”的实现，以及四种“自由”的全部实现，对教育资源配置提出的是更高或完全不同的要求。学生选择的自由度越大，对教育资源的需求就越大。而我国现实国情是一个人口大国办高等教育，高等教育发展还不是很充分，教育教学资源也不是非常充足，我国高等教育快速进入大众化只是实现了多数人上大学的愿望，并没有完全实现“以学生为中心”倡导的学习选择权。我国与西方大学相比，生师比比较高，班级规模比较大，这就是中国高等教育与西方国家的差距和现实国情。这一现实条件的制约，并不是说不要进行学分制改革，只是表明走向真正的学分制还要一个过程。因为学分制改革的深度和广度是实现学生自主学习、个性化学习以及确立以学生为中心的重要举措，只有在正视客观条件的前提下，尽可能破除影响学分制的人为制度障碍，如学科专业壁垒、课程资源共享壁垒、教师资源共享壁垒等，才能真正从制度层面实现“以学生为中心”的学分制。从这一意义上说，在我国这样一个人口大国，从大众化向普及化高等教育的过渡阶段，在高等学校整体办学条件存在不足的情况下，大多数高校还不具备实行完全学分制的条件，学年学分制仍将长期存在。
（二）对专业教育和通识教育“混搭”的反思
专业教育源于苏联，通识教育是美国大学的产物。民国时期的大学普遍实行的是通识教育，新中国成立后的人才培养模式走上了专业教育之路，且一直延续到今天。问题的关键是专业教育之路还要坚持多久？在多大范围内坚持？今天在我国已经出现了大学生所学专业与就业岗位之间越来越低的“匹配度”，大学生对双学位、主辅修的要求日益强烈。但我们对专业教育的不离不弃，导致了今天满足学生意愿以及推进跨学科教育的艰难。
西方国家的本科教育已基本定型，通识教育思想始终贯穿于本科教育全过程，形成了以通识教育为主、专业教育为辅的人才培养模式，我国尽管经过了近20年的通识教育改革，但由于高校教学管理制度的根基仍然是苏联的底子，界限分明的学科专业、课程体系壁垒、专业教育惯性和教学传统根深蒂固，使得通识教育改革只能在专业教育框架内进行试验，并没有从整体框架体系形成“以学生为中心”的改革方案。
近年来，国内高校掀起了一股“通识教育热”，试图通过增设通识教育课程拓宽学生的专业知识面，破除过度专业教育的弊病，强化对学生的文化素质教育和心智人格教育。但经过多年实践后，通识教育课程设置并没有想象中的那么理想。厦门大学课题组通过对111所高校人才培养方案分析发现，其中有88%的高校把原来的公共课程列为通识课程，绝大多数高校课程设置仍然以专业课程为主，通识教育课程占的比例很小，且质量不高。此外，专业课程与通识课程缺乏合理有效的衔接。
通识教育的核心是体现本科教育基础化，或者说在本科教育阶段尽量避免过早让学生进入专业教育，尽可能给予学生基本知识、基本能力和基本技能和基本方法训练，并在核心价值观上给予学生认识世界和改造世界的基本世界观和方法论。哈佛大学在过去150年的时间里，围绕通识教育进行了多次重大课程改革，每次课程改革核心都是围绕着“教给学生什么知识”“如何有效地组织知识”这一主线展开，由此奠定了哈佛大学本科教育的基本模式，即本科教育阶段形成了普通教育和专业教育两个阶段。显然，植根于西方化的通识教育，与我国大学长期形成的专业教育有天然的“排斥反应”。究竟以什么样的知识体系和课程体系构建我国“本土化”的通识教育？也需要一个漫长过程。
（三）对本科生院和书院制“混搭”的反思
近些年，国内部分高校开始设立本科生院和书院制，据不完全统计，大约有51所高校成立了148所书院。尽管名称上沿用的是“书院”，但从其改革目标而言，则是寄希望以西方书院制为“样板”，进而推动学生管理制度乃至教育教学模式进行改革。然而在实施过程中，无论组织机构、活动设施，还是文化活动等方面，这些高校的书院制只是徒具西方“住宿学院”和中国古代书院的制度与空间形式，无法像欧美高校那样在人才培养中发挥基础性作用。
西方大学书院制的产生，与我国古代书院的功能相似，但西方书院与近代大学融为一体后，经过百年发展，其功能开始发生变化，以学生全面发展为基点，通过实行导师制对学生进行全方位指导服务，以学生生活社区为空间载体，实施学生混合住宿、促进不同专业学生交流学习的一种学生教育管理制度。所以，从西方书院制的型态看，混合住宿是基础，不同专业学习交流是核心，导师指导则是主导。随着高等教育入学人数的增多，集中住宿人数减少，这一传统的书院制度逐步让位于更为宽泛的本科生院制度，如哈佛学院、耶鲁学院等。从这一意义上说，在西方，书院制是古典精英教育的“象征”，本科生院是西方现代大学的“象征”，它们都是建立在大学生事务管理人员高度专业化基础之上，通过长期实践、调整和改进而形成的成熟的学生管理制度。在传统古典大学，由于有资金支持，至今依然保持着这一传统。所以，就书院制发展的历史而言，可以把世界范围的“书院制”划分为四个类型或层次，即1.0版的书院制、2.0版的书院制、3.0版的书院制和4.0版的书院制。1.0版的书院制是指牛津剑桥的书院，2.0版的书院制是指美国的书院，3.0版的书院制是指我国香港等地区的书院，4.0版的书院制是指我国当下一些高校推行的书院。
我国目前推行的本科生院和书院制，各校的动因并不完全一致，其做法也有较大差异，效果更是有待检验。需要指出的是，在人才培养模式没有真正深度改革的情况下，在教师没有跨学科聘任的情况下，试图让学生率先开展交叉并不现实。特别是在导师制没有跟上去的情况下，这种书院制只能是一厢情愿。因为这一制度没有解决书院制度在学生教育管理中发挥的基础性、全面性和主导性作用。相反，传统管理模式下的一些较好的制度，如班主任制度反而被淡化。我国大学生是世界上住宿比例最高的国家，完全可以把我们的宿舍制度改革成为新时代书院，即4.0版的书院。也就是说，书院制改革如果不与人才培养模式和学生管理制度改革配套推进，充其量只是学生管理制度的一种改进，其改革的必要性和成效如何，仍然有待于实践检验。
以上只是简单列举了部分西方经验在我国遇到的困境，实际上在我国高等教育改革进程中，远不止上述困境，这些困境既是计划经济与市场经济在大学管理中的反映，也是苏联大学模式与西方大学模式的矛盾冲突，也可以说是社会转型与经济体制转型带来的冲突，并造成了大学转型发展中的“夹生饭”现象。人们常说的高等教育改革已经进入了“深水区”，其根源就是苏联模式与美国模式两种模式间的博弈。这些深层次的博弈，看似表现在制度层面，其实背后的东西更为复杂，其中许多制度安排、组织架构与计划经济和市场经济的矛盾相关。抛开历史和大背景的因素，仅从高等教育和大学转型的视角思考，其原因就是在“移植”过程中忽略了哪些“西方经验”适合中国的文化与土壤，哪些西方经验可以成为中国经验，历史上“移植”来的西方做法，哪些已经达到了“天花板”，哪些做法在“移植”之初就属于选择性“失明”。其实，人们对高等教育活动的基本规律早已有了共识，即高等教育并非简单的器物，“它是遗传与环境的产物，”如果我们不考虑自身的国情尤其是文化传统，只是将西方大学经验简单地照搬过来，必然会产生各种水土不服现象。
三、走出西方大学模式的路径依赖
到底什么是适应我国国情和体现“本土化”的高等教育体系和大学模式？且这种模式能够达到“领跑”的目的，无论是在学界还是管理层，似乎都没有形成高度共识，更谈不上解决方案。说到底，我国高等教育和大学在转型发展中遇到的种种困境，主要还是没有跳出长期形成的路径依赖怪圈，在不知不觉中已经形成了“西方思维”和“西方标准”，把西方大学的发展路径或具体做法当成模板，往往看西方大学模式的优点多缺点少；看结果多，看过程少，在借鉴和学习过程中存在一系列的教条主义和形式主义。
后发外生型国家在崛起过程中移植、模仿和学习西方经验是一个必不可少的过程，但只有经过消化、改造和创新，才可能避免那些在西方曾经有效的“高等教育经验”在本国出现“水土不服”乃至“异化”和“错位”的现象。后发外生型国家的高等教育在起步阶段的路径依赖是不得已而为之，可以称之为“纵向的路径依赖”，但经过若干年之后，尤其是到了必须转型的时代，还是在已有的框架内进行修修补补，或者继续到西方国家找参照系，这也是一种路径依赖，可以称之为“横向的路径依赖”。此种现象表明，历史上的“纵向依赖”已经渗透并形成了转型时代的路径依赖。
我国今天讨论大学转型发展，就是要避免潜意识中的“横向路径依赖”。近年来不论是在我国高等教育理论界还是在实践领域，不知不觉地出现了越来越多的西方高等教育概念，如“以学生为中心”、成果导向、STEM、IQA等，真实地反映了人们的思维模式和大学转型发展的心态，明显的是对西方大学的“横向路径依赖”，只是路径依赖的对象从欧洲或苏联转向了美国。我国百年的高等教育发展道路已经证明：无论是美国模式还是苏联模式，都已经无法适应我国国情，无法让中国的高等教育走向世界、引领世界。
大学是世界上最保守的组织机构之一，对西方大学的推崇已经成为后发外生型国家的普遍现象，中国也不例外。但是，西方经验在中国出现的水土不服，远远地超过了其他后发外生型国家，这就需要从“普世”与“特殊”的视角思考问题的根源。对我国而言，在目前大学转型过程中设定的目标型态可能只是想象中的西方模式；我们所追求的普世，不一定是真正的普世，只是一个发展阶段的普世，是在西方特定政治、经济、文化背景下的普世。在我国现有的国情和制度环境中，大学不可能转型成为一种纯粹的西方普世型态，而应在我国国情基础上开辟一条具有中国特色的高等教育发展道路和模式。相比西方大学，我国大学转型发展是基于本土文化的发展，是依赖国家“制度优势”和相关政策的转型发展，其路径一般遵循“政府—学校”的线性顺序。由于“西方经验”与中国国情是基于不同的土壤和文化，东西方拥有不同的认知范式，高等教育和大学发展遵循的是不同的逻辑路线，所以一定会出现“思想”与“行动”的断裂。这就促使我国教育理论研究者和政策制定者需要对“西方理论”与“政策”的关系进行全面反思。
我国高等教育与西方高等教育相比，有一个发展的“时间差”，既是历史上的时间差，也有观念和制度乃至文化上的时间差。虽然近年来的高等教育国际化已经抵消了部分时间差。但有些时间差只能经过岁月洗礼才能弥合，有些时间差甚至永远无法弥合，如文化和体制的冲突、惯性和改革的冲突、渐进与激进的冲突等。尤其是我国高等教育和大学转型发展，已经从制度层面深入到了文化层面，已经从修修补补到了“外科式手术”阶段，然而由于我国高等教育发展的阶段性与特殊性，尤其是长期形成的路径依赖，人们已经喜欢到西方去找参照系，即使明明知道中国文化与西方文化还有较大的冲突，也还是摆脱不了历史上形成的路径依赖。打一个简单的比喻，当我们的大学尚处于“三十而立”时，模仿“五十知天命”的状态，不但无法真实认知发展的阶段“心理”，而且可能会让我们错失许多发展机遇。
总之，无论是中西方高等教育发展的“时差”现象，还是高等教育理念与改革实践之间的“错位”现象，说到底都是因为长期的路径依赖所致。我们今天依然需要睁开眼睛看世界，但今天看“普世”的西方高等教育经验与历史上的“移植”已经完全不同。历史上的“西方经验”本身就是西方历史的产物，有其历史局限性。我国高等教育已经到了高质量发展阶段，我们几乎尝试了历史上西方大学的主要做法，我们今天已经有能力反思：我国学习西方大学模式近百年，究竟学到了什么？消化了什么？自己做了什么？其实，西方高等教育经验并不是完美的现代化经验，也是一个未完成的现代化方案，是高等教育现代化的一个“驿站”而已。
百年未有之大变局为大学转型发展提供了时代契机，但我们似乎才真正感受到形成“中国特色”高等教育之艰难。通过对我国高等教育发展道路和大学型态的历史梳理，对当下的大学转型可以做出如下判断，即主要面临三种力量的博弈：计划与市场、制度与文化、美国模式与苏联模式。当前我国大学转型的阵痛主要表现在以下几个方面：
第一，形式上的“美国模式”，骨子里的“苏联模式”。尽管我国高等教育在改革开放以来进行了大量调整与改革，但始终也没有跳出“苏联模式”的框架。摇摆于美国与苏联高等教育之间。第二，形式上是制度问题，骨子里是文化问题。欧洲大学进入美国，没有遇到强大的本土文化的抵制，在我国则不同。新中国成立后，我国高等教育的转型，在一定程度上忽视了中国传统的力量。虽然西方大学进来了，但本土文化的力量并没有消失，只是暂时受到“压抑”或在另外一个时间节点以另外一种型态呈现出来，如学历社会、文凭至上等。第三，形式上是管理问题，实质上是方向不明。我国改革开放之后的高等教育发展速度实在太快，由于追求数量与规模的扩张，忽视了转型发展以及如何走“自己的路”这一重大命题。实践已经证明：我们不可能单纯依托西方高等教育经验来发现有价值的中国高等教育路径。在这个“需要理论而且一定能够产生理论的时代里”，更有必要对“中国问题”进行“中国话语”的体系化分析，为我国高等教育和大学转型夯实基础。
四、结语
大学转型发展有规律，其一是重新认识国情与本土文化。习近平总书记指出：“我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路，扎实办好中国特色社会主义高校。我们要扎根中国、融通中外，立足时代、面向未来，坚定不移走自己的路。”其二是一个面对自身短板的自省，这是一个十分痛苦的过程。亨廷顿认为：“如果非西方国家要想实现现代化，……必须从自己国家的内部寻找现代化的动力和根源。”当一个国家成为世界经济强国时，其高等教育模式应该具有世界影响力，对世界高等教育发展具有引领作用。真正起到引领作用，就必须摆脱历史上形成的“纵向路径依赖”和目前潜意识里的“横向路径依赖”，就要知道自己的短板在哪里。我们应该看到，世界高等教育从没有停止探索的脚步，大学转型发展的“冰河期”早已解封。进入21世纪以来，这一步伐不断加速，我们需要有足够的紧迫感和危机意识。
资料来源：《中国高教研究》2021年第10期第14-20页
【内涵发展】
大学内涵式发展：关于高质量高等教育体系建设路径选择的思考
作者：眭依凡，浙江大学高等教育研究所所长，浙江大学教育学院教授、博士生导师，中国高等教育学会学术委员会副主任
关键词：大学内涵式发展；高质量高等教育体系；人才培养；学术发展；大学善治
摘要：大学内涵式发展是以大学办学、治校、育人的高质量高效率为目标及特征，并与高质量高等教育体系建设存在密切联系的大学发展模式。文章在分析讨论高等教育内涵式发展与高质量高等教育体系建设的背景，以及高质量高等教育体系与大学内涵式发展的概念解读的基础上，提出了大学内涵式发展是高质量高等教育体系建设路径的结论，并从大学内涵式发展的动力、目的及其改革要素切入高质量高等教育体系建设的深入讨论。本文试从“高等教育内涵式发展与高质量高等教育体系建设的背景”“高等教育体系与大学内涵式发展的概念解读及其存在的问题讨论”“高质量高等教育体系建设路径选择”等方面，阐释大学内涵式发展何以成为高质量高等教育体系建设的路径。
一、高等教育内涵式发展与高质量高等教育体系建设的背景
作为由中央政府推动的关于高等教育改革发展的方向和目标要求，高等教育的内涵式发展可以追溯到2012年3月19日，教育部印发实施《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》。在这份旨在强调“大力提升人才培养水平、增强科学研究能力、服务经济社会发展、推进文化传承创新，全面提高高等教育质量”的文件中，其第一条就提到高等教育内涵式发展道路”。同年11月8日，习近平总书记在党的十八大报告中提出要“推动高等教育内涵式发展”。2017年10月18日召开的党的十九大上，习近平总书记作题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，在关于“优先发展教育事业、建设教育强国”主题下提出了高等教育发展的两大战略：其一，“加快一流大学和一流学科建设”；其二，“实现高等教育内涵式发展”。
如果说“加快一流大学和一流学科建设”是中央对极少数“双一流”建设高校必须致力于拔尖人才培养和知识创新以尽快缩小与世界高等教育强国间的差距提出的目标要求，那么“实现高等教育内涵式发展”则是针对所有高校都必须致力于高等教育质量提升尤其是人才培养质量提升提出的要求。在这次对我国改革发展具有继往开来历史里程碑重大意义的党的十九大上，中央把“实现高等教育内涵式发展”与“加快一流大学和一流学科建设”并列作为未来高等教育改革发展的两大战略加以强调，不仅充分体现了我国对实现高等教育内涵式发展的高度关切，更重要的是从党的十八大提出“推动高等教育内涵式发展”到党的十九大强调“实现高等教育内涵式发展”的概念之变中，我们不难发现中央对我国高等教育内涵式发展提出了必须加以落实的时间表。
高等教育内涵式发展何以如此重要和紧迫？可以归纳为两个原因：其一，实现高等教育内涵式发展是我国进入新时代后高等教育发展模式由注重规模速度发展向注重质量提升的转型；其二，实现高等教育内涵式发展是迎接高等教育国际竞争挑战日益激烈，我国高等教育必须做出的时不我待的改革选项。
关于“建设高质量教育体系”，这是党的十九届五中全会为实现2035年建成教育强国的远景目标，以及国家发展进入新阶段对我国教育发展提出的新定位、新主题和新要求。为了把十九届五中全会的这一精神落到实处，国家“十四五”规划纲要不仅明确将“建设高质量教育体系”作为提升国民素质、促进人的全面发展、建成教育强国的重要举措，而且特别强调要“提高高等教育质量”。众所周知，高等教育处于整个教育体系的最高层次，由于高等教育之知识创新和高层次专门人才培养的基本属性决定了其之于国家经济社会的影响具有直接性，尤其在以高新知识和高新技术为促进经济发展之手段的新时代，高等教育体系的强弱之于国家竞争力的大小具有决定性。举目世界，在国与国日益激烈竞争中处于被动受制的无一例外都是或者将来一定是高新技术与高新知识落后的国度，这既是毋庸置疑的事实，亦是可以做出明确判断的未来趋势。
基于此，高等教育体系在以科技竞争及人才竞争为取胜要素和特征的国与国日益激烈的竞争中扮演着越来越重要的甚至决定国家之兴衰成败的角色。一个缺失了富有竞争力之高等教育体系的国家是看不到前途和希望的国家。党的十九届五中全会提出了科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。试问上述哪一项战略能够缺失了高等教育的参与及其作为？由此不难理解，在国家新发展格局及国际竞争日益激烈的环境下，高质量高等教育体系建设之重要之紧迫。
无论从理论层面的讨论还是从实践角度的观察，建设高质量高等教育体系与实现高等教育内涵式发展的关系十分清晰，均是指向高等教育强国建设的不可或缺。如果说高质量高等教育体系建设是新时期我国高等教育发展的新目标，那么实现高等教育内涵式发展则是高质量高等教育体系建设目标得以实现的具体的实践路径。两者处在互为需要高度相关的逻辑中，作为高等教育强国建设的目标和手段，其背景可以概括如下。
其一，国家的经济发展模式发生了本质变化。我国经济已由高速增长阶段进入了高质量发展阶段，转变发展方式、转型产业结构、转换增长动力已经成为我国经济社会发展的战略选择，引领国家经济社会改革发展的动力所在是创新发展，而高等教育属性决定了其在思想创新、理论创新、知识创新和科技创新等方面引领国家创新发展中具有不可替代的垄断性。
其二，国家竞争力有待进一步提升。由世界经济论坛推出的《全球竞争力报告》，把全球竞争力划分为“基础条件”“效率增强”和“创新与精细化要素”3个一级指标，包括“制度建设、基础设施、宏观经济环境、卫生与初等教育、高等教育和培训、商品市场效率、劳动力市场效率、金融市场发展水平、技术就绪度、市场规模、商业成熟度以及创新水平”12项二级指标作为国家竞争力的依据。我国从2015年起连续3年全球竞争力排名稳定在28位，其中在市场规模及宏观经济环境等指标方面分别排名第1和第8位，而高等教育排名第54位。可以说高等教育在一定程度上拖了我国全球竞争力的后腿。
高等教育的提升是国家竞争力提升的基础，即国家竞争力与高等教育具有高相关性。2011年《中国的和平发展》白皮书率先提出，要以“命运共同体”的新视角寻求人类共同利益和共同价值的新内涵。作为人类命运共同体建设的倡导者，中国理应率先在推动构建人类利益共同体的努力中做出应有贡献。然而，作为一个欲引领世界各国共同发展责任的国家不仅要有理想情怀，还必须有雄厚的国家实力尤其是全球竞争力，否则我们既不会有推动构建人类命运共同体的底气和自信，更难具有引领世界的话语权和国家实力。而国家竞争实力提升的基础来自高等教育竞争力的提升。
其三，我国还缺乏具有真正比较优势的世界一流大学。尽管在上海交大ARWU世界大学学术排名及英国QS、THE和美国U.S. News世界大学排名榜中，2017年我国内陆地区就分别有12所高校入选世界大学500强及9所高校入选世界大学600强，尤其值得一提的是清华大学和北京大学在上述四大排行榜中均进入100强，复旦大学和中国科大进入世界大学150强，上海交通大学和浙江大学进入世界大学200强。但是，若以是否做出了改变人类生活方式和生产方式的贡献及其是否培养出做出上述贡献的卓杰创新型人才作为衡量世界一流大学的标准，相对我们这样的高等教育大国而言，我们的世界一流大学还太少，因此我国距离高等教育强国还有一定的差距，对此我们应该具有足够的清醒。
其四，就我国高等教育总体现状而言，我们的高等教育质量有待通过高等教育内涵式发展的体制机制改革得以提高。其实进入高等教育竞争日益激烈的新时期以来，高等教育发展模式向内涵式发展的转型，既是满足我国经济从高速增长向高质量发展的需要，更是高等教育自身从高速增长向高质量、高效率发展的必须选项。正是基于思想上的清醒和针对现实存在的问题，习近平总书记在2018年5月2日与北京大学师生座谈时特别指出：“当前，我国高等教育办学规模和年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路。”
关于“高质量高等教育体系建设”和“高等教育内涵式发展”关系及其背景的清晰，我们不难做出如图1所示的结论：“高质量高等教育体系建设”和“实现高等教育内涵式发展”是推进新时期高等教育改革发展的彼此关切、不能分割的目标和手段，它们共同构成高等教育改革发展的主旋律，其目的就在于高等教育强国的实现。
二、高质量高等教育体系与大学内涵式发展的概念解读及其问题讨论
“大学内涵式发展：关于高质量高等教育体系建设路径选择的思考”这一研究主题，涉及两个需要率先明确的核心概念：其一，高质量的高等教育体系；其二，大学的内涵式发展。在此基础上，我们才能识辨大学的内涵式发展与高质量高等教育体系之间的联系，进而明确和选择高质量高等教育体系建设的实践途径。
（一）高质量高等教育体系及其与大学的关系解读
关于高质量高等教育体系的解读可以将其视为“高质量”和“高等教育体系”复合概念加以理解。“高质量”本质上还是一个质量的概念，加上形容词“高”以示此“质量”在水平、层次、效率、作用、贡献等方面更胜一筹，非同彼“质量”。然而质量是一个既抽象又空泛的内涵及其外延均十分丰富的概念，因此是需要针对具体对象或社会活动方能界定和理解的概念，比如管理质量、服务质量、教学质量等。所以“高质量的高等教育体系”可以根据高等教育之人才培养、科学研究的本质属性及其社会服务活动的价值作用，理解为是教育活动高水平、治理过程高效率、推进社会进步贡献大的高等教育系统。
关于“高质量”的含义明确后，如何理解“高等教育体系”既是理论认识亦是实践进程中需要解决的问题。严格意义上说，高等教育体系是一个与治理高度关联的概念，理解之的前提是明确其究竟由哪些要素构成。由于高等教育本身并不是一个空泛的概念，它是以高层次专门人才培养及知识创新为使命属性和社会职能特征的国家事业和社会活动，因此缺失了实施高等教育活动的具体组织及代表国家治理高等教育的管理机构，高等教育体系就是一个概念上的非实质的空洞系统。
基于这一认识，笔者认为高等教育体系是由管控高等教育的政府体系与实施高等教育活动的大学集群的复合系统。即如图2所示，高等教育体系主要是由支撑高等教育事业和实施高等教育活动的大学集群为基础的及治理高等教育的政府系统构成的金字塔。关于高等教育体系是由实施高等教育活动的大学集群构成的这一解读，高等教育体系与大学的密切关系则一目了然，亦为本文何以将高质量高等教育体系建设与大学的内涵式发展加以关联奠定了理论基础。
此外必须进一步明确的是，由于高等教育的存在是社会需要的产物，是社会诸如政治、经济、文化等多种因素作用的一个结果，因此高等教育体系的运行既要满足社会发展进步的需要，又要从社会获得充分的资源以保证高等教育体系的正常运行，以发挥其推动社会进步的作用。所以高等教育体系是一个不能脱离社会存在且极大依赖社会的组织体系，就宏观的视角而言，其属于社会巨系统中的一个子系统并受到来自社会的诸多影响。
（二）大学内涵式发展的概念解读
在回答什么是大学的内涵式发展之前，有必要厘清内涵及内涵式发展的概念。内涵与外延实际上是形式逻辑的关于概念界定的一对专业的术语。内涵通常是概念所反映的事物的本质属性，是关于事物的质的规定性；外延是概念所反映的事物的受事物本质属性规定的全部对象，就是事物的量的规定性。内涵式发展是借用内涵及外延的概念界定的一种相对更注重规模和速度发展的，以质量和效率为发展目标诉求的社会经济发展模式。由于外延式发展是强调速度规模发展的传统发展模式，因此外延式发展强调投入；而内涵式发展是以质量和效率为目标的现代发展模式，内涵式发展强调转变发展方式、优化发展结构、创新发展动力的改革。
关于大学的内涵式发展，笔者在《引领高等教育内涵式发展：高等教育研究适逢其时的责任》一文做过如下的界定和讨论：大学的内涵式发展是以大学本质属性要求及大学发展内在规律为驱动，以大学内部诸要素高效开发利用为基础，以提升大学发展运行的质量和效率为目的的一种发展模式；在发展形态上是一种办学规模适度、要素结构协调、资源配置合理，追求数量、质量、规模、结构、效益的统一的科学发展模式。由于大学的内涵式发展是相对大学的外延式发展而言的发展模式，因此笔者还在该文对大学的内涵式发展与外延式发展做了全面比较。通过这一比较我们可以从概念、目的、理念、动力、特征及关系上清晰认识到大学内涵式发展和外延式发展这两种不同大学发展模式的区别，从而在此认识基础上坚定选择并坚持大学内涵式发展的实践。
（三）大学内涵式发展存在的问题讨论
大学内涵式发展绝不是一个空洞的口号，而是必须加以实践落实的大学发展模式。这是很多大学办学治校者需要认真思考的。在“双一流”建设大学名单确定后，高等教育界出现了一道“亮丽”的风景线，即入围“双一流”建设名单的大学高度亢奋，其“双一流”建设也是热火朝天。因为这些入围大学不仅有明确的建设目标，而且获得了来自政府的大量物质资源支撑，以及由此受到同样来自政府的对其建设绩效加以评价的压力。
遗憾的是我们同时也看到另一道风景线，这就是诸多大学对内涵式发展态度冷淡，积极响应者少之又少。表面看来这是受大众媒体过度关注“双一流”大学建设的议题设定影响的结果。事实亦然，在近几年的高等教育改革发展实践中，受“议题设定”影响的大众传媒一边倒地高度聚焦“双一流”大学建设的主题。不仅于此，受“双一流”建设名利双收的功利心驱使，不少非“双一流”建设大学也热衷于“双一流”目标的追逐。但深入考察结论并非如此简单，因为忽视大学的内涵式发展在我国大学具有普遍性的现象。换言之，大学的内涵式发展并未引起高教界的足够重视并呈现被诸多大学冷落的景象。同样是党的十九大提出的高等教育改革发展策略，大学内涵式发展何以没有得到重视?其存在问题及其原因何在?
表面看来很多大学对内涵式发展缺乏热情，但实际上更严重的问题是这些大学在内涵式发展上既缺乏远景规划，也没有制度安排，更看不到改革的举措，由此导致无论在精力还是物力上对大学的内涵式发展方面投入极其不足。大学的内涵式发展为什么会被忽视？这是需要从理论和实践层面讨论清楚的问题，否则大学的内涵式发展难的问题就会无解而继续被悬置。归纳起来如下原因必须引起重视：
一是社会文化的影响。如前所述，大学本质上是社会需要并服务于社会的产物，尽管人才培养和知识创新的学术属性要求大学必须区别于社会其他组织，具有按大学规律办学、治校、育人的组织理性。然而当今大学早已不是与世隔绝的学术金字塔，作为依赖于社会而得以存在和发展的一类组织，其具有强烈的社会文化属性，使其无法回避社会日益急功近利的价值取向，以及大学排名及学术评估绩效主义的社会影响。此外，内涵式发展的效果滞后性也导致不少大学宁可选择忽视长远发展、整体发展及可持续发展的急功近利。
二是发展目标的影响。内涵式发展是指向质量和效率提升的发展模式，其根本不同于以发展规模及发展速度为目的的外延式发展模式。由于内涵式发展目标具有模糊性且难以用具体的指标去衡量、评价和判断，换言之内涵式发展目标的模糊性使内涵式发展既没有指标衡量也缺乏评价标准，由此导致内涵式发展的对象似乎不甚清晰亦缺少具体的抓手。众所周知，长期以来很多大学的办学动力来自于各种评价、排名以及政府的项目，而非靠大学内部的属性驱动、规律驱动和自我发展需要推动。
三是认识模糊的影响。据笔者考察发现，大学对内涵式发展冷淡甚至无动于衷并非出于对内涵式发展思想上的不认同更非抵触，而是对大学内涵式发展的概念、意义、要素、方法等缺乏足够的清晰的认识。这是一个非常具有普遍性的现象。作为大学理性的研究者，笔者坚持如下的学术观点：大学诸多不尽如人意的“实然”现象，都可以从大学对“应然”的不甚了解找到原因。这也是笔者在《引领高等教育内涵式发展：高等教育研究适逢其时的责任》一文，呼吁高等教育理论研究必须针对高等教育内涵式发展尚未引起大学足够重视的问题，主动负起引领和推动大学积极于内涵式发展时代责任的原因。
三、大学内涵式发展：高质量高等教育体系建设的实践路径
上述讨论不仅明确了大学与高等教育体系之间的基本关系，而且建立起了大学内涵式发展与高质量高等教育体系建设之间的逻辑联系，这无疑为本研究奠定了理论基础。回到“大学内涵式发展：高质量高等教育体系建设的实践路径”的主题，即大学内涵式发展如何进入高质量高等教育体系建设的操作层面使之具有实践的价值意义。由于关于大学的内涵式发展是高质量高等教育体系建设之实践路径的逻辑依据已经清晰，概而言之即大学内涵式发展的实践就是旨在促进高等教育体系高质量建设的过程，故本文关于大学如何实现内涵式发展的讨论即关系到高质量高等教育体系建设的探索。
关于高等教育内涵式发展自身的涵义及其实践路径，教育部早在2012年公开的《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》中就有过表述。其第一条“坚持内涵式发展”强调：高等教育必须“牢固确立人才培养的中心地位，树立科学的高等教育发展观，坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路”。
其中所谓“稳定规模”，即：保持公办普通高校本科招生规模相对稳定，高等教育规模增量主要用于发展高等职业教育、继续教育、专业学位硕士研究生教育以及扩大民办教育和合作办学；所谓“优化结构”，即：调整学科专业、类型、层次和区域布局结构，适应国家和区域经济社会发展需要，满足人民群众接受高等教育的多样化需求；所谓“强化特色”，即：促进高校合理定位、各展所长，在不同层次不同领域办出特色、争创一流；所谓“注重创新”，即：以体制机制改革为重点，鼓励地方和高校大胆探索试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。
然而，具体到大学的内涵式发展是一种因校而宜的发展模式，由于大学的学科属性、发展历史及其条件等个性特征的不同，因此不存在适合所有大学的高度一致的内涵式发展模式。但是，相对于“双一流”大学建设仅是极少数大学的发展目标，大学的内涵式发展则是对所有大学提出的要求，因此适用于所有大学内涵式发展的诸如动力与目的及其改革要素具有共通性。基于这一认识，本文将从大学内涵式发展的动力、目的及其改革要素切入高质量高等教育体系建设的讨论。
（一）改革是大学内涵式发展的动力
如何实现大学的内涵式发展是所有大学在实施和推进内涵式发展过程中首先需要直面和回答的问题。习近平新时代中国特色社会主义的一个基本思想是：明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。那么全面深化改革的目的何在？中央对此非常明确地指出，即不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。通过推动经济发展的质量变革、效率变革、动力变革，构建高生产力水平的产业体系和高效率的经济体制，以增强我国经济创新力和竞争力。
国家现代化强国建设必须依赖于包括治理体系在内的深入改革，高等教育体系作为国家体系的一个部分，要实现内涵式发展，要建成高等教育的强国，也必须依靠大学的改革、全面的改革。高质量高等教育体系建设岂能超然改革之外？高质量高等教育体系建设必须依赖实施高等教育的机构——大学的全面改革，而大学内涵式发展作为以质量和效率优先发展为目的的发展模式，其得以实现的前提就是通过创新发展动力以根本转变发展方式和优化发展结构的全面而整体的改革。对此，习近平总书记在北大与师生座谈时就对大学提出了如下要求：“全国高等院校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵。”由此可以做出如下结论：全面深化改革是实现大学内涵式发展的唯一选择，亦即富有成效的高质量高等教育体系建设的唯一选择。
（二）有利于大学按规律办学、治校、育人是大学内涵式发展的根本目的
大学内涵式发展的根本目的究竟是什么？作为旨在高层次专门人才培养和知识创新的教育学术组织，大学有不同于社会任何其他组织的本质属性和规律，认识并守持其属性和规律办学、治校、育人，这既是大学的认识理性亦是大学的实践理性提出的要求。否则，大学就不是本真意义的大学，也不能发挥大学其独立于其他社会组织应该具有的“价值”作用。基于这一学术认识和立场，笔者早在2008年发表的《科学发展观与大学按规律办学》一文就指出：“大学按科学发展观发展之实质就是按大学规律办学治校。”随后，笔者把按规律办学治校育人视为大学必须守持的观念理性和实践原则，并在“双一流”大学建设和大学内部治理体系改革等研究中加以特别强调。无论是人才培养活动还是科学研究活动抑或是利用人才和知识资源服务社会的活动，大学本质上属于其所有活动都是以智力劳动为特征的社会组织，而智力劳动有其非同于其他社会劳动的诸如劳动成果的思想性、创新性和非计量性，劳动过程的艰巨性、持久性，劳动者的独立性、积极性等等不能违逆的规律。试想如果大学及其组织成员不能按大学内在属性生成的自身规律去办学、治校、育人，大学是否还是本真意义的大学？连本真意义的大学都不是又如何能够要求其办好学、治好校、育好人？由此可以推论，大学内涵式发展的根本目的亦然，就是通过从大学理念到治理结构等一系列的深化改革，有利于大学按自身规律办学、治校、育人及提升大学办学、治校、育人的质量，这亦是高质量高等教育体系建设的根本目的所在。
（三）大学内涵式发展改革的基本要素
如果说上述关于“大学内涵式发展的动力”及“大学内涵式发展的根本目的”的讨论，是高质量高等教育体系建设必须依据的指导思想和原则，那么针对高质量高等教育体系建设的大学内涵式发展之改革要素的把握，则关系到高质量高等教育体系建设的具体实践。一方面，由于大学的核心使命或社会职能是人才培养和知识创新，大学之社会存在及其发展的价值依据亦在于此；另一方面，由于大学内部治理结构的好坏直接关系到大学能否履行好上述社会职能。故此，把人才培养、知识创新及大学内部治理结构作为大学内涵式发展改革的基本要素亦即高质量高等教育体系建设的基本要素之依据是充分的。
1.改革和完善人才培养体系，提高人才培养质量
人才培养是一项涉及诸多要素且十分复杂的师生交往活动，其质量受制于包括“培养目标”“知识体系”“培养模式”“教学制度”“大学文化”及“教师素质”等诸多要素构成的“人才培养体系”质量。
毫无疑问，这些人才培养要素都有通过改革以完善的紧迫性，但人才培养目标最为重要。因为人才培养目标不仅反映大学的人才观，更是大学对人才培养具有操作价值的专门要求和规格标准。人才培养不仅始于培养目标且以培养目标是否达成为质量检验。知识体系的设计、培养模式的选择、教学制度的安排及大学文化的营造和教师素质的要求与遴选等无不取决于培养目标的要求。由此可以得出结论：培养目标既是大学人才培养的出发点又是大学人才培养工作的归宿，人才培养质量首先取决于培养目标的质量。而当前我们大学的人才培养目标还存在诸如“对人才培养目标之于人才培养的重要性认识不足”“培养目标一般化缺乏挑战性及高标准”“培养目标不明确缺乏可操作性”等问题。
此外，大学培养模式单一落后，长期停留在“课堂教学”“教材教学”“教师教学”“群体教学”的阶段，以及教学制度设计和大学文化营造等都不利于创新型人才培养。根据组织生态理论“几乎所有的集体行为都发生在组织的背景下”的学术观点，大学作为组织生态独特的学术组织其人才培养活动并非孤立的活动，而是在培养目标主导下构建的人才培养体系营造的特定学术生态环境下发生的现象，这就是人才培养体系改革完善的重要性所在。
可以预见大学的未来发展有无限潜力即有很多的不确定性，但大学永恒不变的确定性就是人才培养，人才培养是大学不能放弃的核心使命，是大学存在和发展的基本逻辑。因此，以质量和效率提升为目的的大学内涵式发展其首要解决的问题就是：通过人才培养体系的改革和完善以提高人才培养质量。换言之，提高人才培养质量是检验高等教育体系建设是否达成高质量目标的首要判据。尤其是在以颠覆性创新为特征的科学技术及工业革命时代，能否培养出具有知识颠覆性创新能力的人才，不仅决定大学竞争力的强弱且决定国家的兴衰，因此任何大学尤其研究型大学，虽然不可能把所有学生培养成创新者，但必须培养一些能改变社会的创新者。习近平总书记强调：只有培养出一流人才的高校，才能够成为世界一流大学。如果我们大学继续抱残守缺于传统的人才培养体系，且不说创新型人才难以培养，就是应有的人才培养质量也难以保证。提高人才培养质量及培养创新型人才，其前提是重视人才培养。然而遗憾的是，由于受诸如大学排名等学术绩效主义的影响，我国大学缺乏守持育人使命的理性，即忽视人才培养的问题具有一定的普遍性。
为此，教育部2018年6月召开的新时代全国高等学校本科教育工作会议强调：要“把人才培养的质量和效果作为检验一切工作的根本标准”。从教育部痛下决心整顿与人才培养高度相关的本科教育并受到社会的高度关注和大学的积极响应来看，我们大学人才培养体系确实到了需要认真反省并加以改革和完善的时候了。
2.创新学术发展体制机制，促进知识贡献
通过科学研究做出知识创新贡献，这亦是大学与人才培养同样重要且不可或缺的核心使命，尤其是对研究型大学而言。对大学内涵式发展强调“创新学术发展体制机制，促进知识贡献”，既基于智能时代对大学提出的要求，亦基于大学学术组织属性的内在需要。
在高新知识及其物化的高新技术成为最重要的生产力要素且不可逆转地彻底改变了人类生活和生产方式，人类从物质和社会二元世界向物质、社会与信息三元世界演进的人工智能时代，“由于随着知识与技术创新复杂性、复合性程度日益增加，所谓的高新知识和高新技术主要依靠具有多学科综合优势的大学创造，且发展创造和运用高新知识和高新技术的人才亦由大学培养”，大学作为高新知识及高新技术的贡献者、垄断者、传播者亦即知识权力的拥有者，在国与国的激烈竞争中扮演着越来越重要甚而决定国家竞争实力强弱的角色，对国家兴衰、民族强盛负有不能他移的知识创新的重大使命责任。其实自文艺复兴及工业革命以来，人类文明进步多是大学及其知识成果引领改变的结果。随着知识经济时代尤其是人工智能时代的到来，大学之知识创新已经成为推进人类社会进步的基础动力。人类社会如此，国家亦然。这就是智能时代对大学提出“创新学术发展体制机制以促进知识贡献”要求的原因。
大学发生发展的逻辑起点是高深知识的探索，因此大学具有以学科为基本单位并以学科发展为目的即专门从事创造性智力劳动的学术组织属性，并因此具有其自主性、艰巨性、持久性及伴随资源消耗等劳动特点。为了保证大学的学术组织及其成员专心从事创造性的智力劳动并获得知识创新的成果，就必须在制度设计和文化营造上有利于大学之学术组织及其成员的劳动自主性和积极性的保障和调动。这就是基于大学学术组织属性对大学提出“创新学术发展体制机制以促进知识贡献”要求的原因。
知识创新或学术发展取决于两个前提：一是新的发现，二是对旧的否定。我们有必要以此为原则，反思当前大学在学术制度设计上是否存在阻碍学术“新的发现”及“旧的否定”的问题。其实受旨在学术排名的学术绩效主义及“五唯”的影响，不少大学包括研究型大学都偏离了大学科学研究“知识创新”的真谛，追求学术GDP研究的功利性目的极其严重。当前的学术制度尤其职称评聘及劳动分配和奖惩制度设计既不利于鼓励学术组织及其成员做以获得“新发现”的艰苦的原创性科学研究，也不利于鼓励研究者敢于质疑和挑战学术权威的对旧的否定。
因此，创新学术发展体制机制包括创新大学评价体制机制。大学评价制度设计必须针对大学学术组织的特殊性，在评价指标体系设计上，必须有利于根本克服“五唯”的顽瘴。尤其在反映“学术成就”“学术水平”“学术地位”之“人才头衔”“课题项目”“成果奖项”等评审标准尚不科学、程序尚不严谨，特别是上述评审的客观性受到人为干扰导致评审结果的价值失真及其作用适得其反的现阶段，有必要从制度设计上减少甚至叫停既不利于学术创新又不利于学术健康环境营造的学术评审，从而为大学之学术组织及其成员安于做不是以急功近利为目的的、有利于原创性知识创新的学问。
大学是以学术发展和知识贡献为立校之本的组织，唯有创新学术发展体制机制才有利于大学为国家和社会做出更多的知识贡献尤其是原创性知识贡献，而大学对国家和社会的知识贡献率尤其是知识创新的贡献率既是大学内涵式发展的目标亦是检验高质量高等教育体系建设成效的重要判据。
3.建立大学的善治结构，提升办学治校效率
把提升人才培养质量和促进知识贡献作为大学内涵式发展的两个要素，其逻辑依据于人才培养和知识创新是大学的核心使命和社会职能，因此它们同样可以视为高质量高等教育体系建设的实践途径。然而，人才培养和知识创新均是大学内部有组织的活动，其活动的效果与质量很大程度取决于大学组织内部的治理结构及其运行效率。作为一个高度理性的学术组织，大学的人才培养及知识创新具有极大的内部性，即其活动的状态及质量很大程度取决于大学组织内部自己如何办学治校。强调大学内部治理体系的现代化以建立大学内部的善治结构其重要性就在于此。所谓大学内部治理体系现代化，“是大学从以控制为手段的传统管理向以效率为目的现代治理变革和转型的过程，是按大学应有规律办学治校育人的、以人才培养及知识创新的高质量、高水平、高效率为目标追求的、富有国际竞争力的大学治理模式”，其包括“大学治理理念的现代化”“大学治理结构的现代化”及“大学治理能力的现代化”三大要素。而建立大学的善治结构必须通过大学内部治理体系改革创新才能得以实现。
建立大学的善治结构以提升大学的办学治校的效率，这既是大学内涵式发展得以实现的组织及制度保障，亦是高质量高等教育体系建设取得成效必须依赖的实践途径。大学内部治理结构的不完善，必将导致大学既无法按其规律办学治校，也无法确保其办学治校以应有的效率。
资料来源：《江苏高教》2021年第10期12-21
【治理体系】
中国一流大学治理体系现代化研究
作者简介：管培俊，中国高等教育学会副会长；阎凤桥，北京大学教育学院/教育经济研究所教授；曹晓婕，北京大学教育学院/教育经济研究所课题研究助理。
摘要：综合运用问卷调查、访谈、理想类型等研究方法，以现代化和组织理论作为分析工具，特别是韦伯提出的理性科层分析原理，探讨了我国一流大学的内部治理结构、特色、环境、动力、趋势等问题。在对大学治理现实状况描述基础上，提出我国高等教育在理性原则作用下，从传统走向现代，从特殊主义走向普遍主义，同时也表现出一些诸如功利化、过度竞争、价值理性缺失等现代病的征兆，这是中国式大学治理在实现一流大学目标时要面对的现实问题，也是中国大学治理体系现代化的方向性问题。
关键词：一流大学；治理；现代化；理性化；中国特色
一、问题的提出
世界银行在20世纪90年代针对国际援助中的有效性提出治理问题，然后治理概念逐渐泛化为讨论政府部门和公共部门的效率问题，放松管制、市场化、私有化成为其应有之义，治理成为新自由主义思潮的一个分支。高等教育作为公共部门的组成部分，随后也进入治理问题讨论的议程。与国际社会相比，治理问题进入我国学界有一个时间差，含义也不尽相同。从官方角度看，2013年召开的党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力的现代化”，2019年召开的党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力的现代化若干问题的决定》，把治理问题提高到一个前所未有的高度，并赋予其特定的内涵。
在这样的国际和国内背景下，治理问题自然成为我国高等教育理论与政策研究领域讨论的一个重要话题。大学治理体系和治理能力现代化的问题，顺理成章地成为“国家治理体系和治理能力的现代化”的题中应有之义。本研究围绕一流大学建设的制度与政策支撑，选取一流大学重点建设高校为研究对象，主要聚焦如下两个问题：①我国一流大学的内部治理结构状况如何？有什么特色？②大学内部治理对于实现中国特色一流大学有什么影响？
二、研究设计
（一）理论基础
中国大学治理体系现代化研究的理论基础主要包括两个方面：从横向看，与大学内部治理关系最为密切的是组织理论及其在高等教育领域的应用，因此本研究选择组织理论作为一个理论基础，分别从自然系统视角、理性系统视角和开放系统视角，分析大学组织及其治理问题；从纵向看，选择现代化理论为理论基础，也包括后现代理论，从历史和未来角度分析和预测大学组织的变化过程和未来走向。现代化是一个历史过程，西方社会自中世纪之后就走向了现代，以文艺复兴和启蒙运动为推动力，经历了科学革命和工业革命，成为世界现代化的典范；与西方不同，中国从清末开始经过了洋务运动和维新变法，从帝制走向共和，但是在史学上还不将其视为现代，而是以俄国十月革命为分界线，之后是现代，之前是近代。今天我们讲现代化，主要是指面向未来，努力在21世纪中叶实现国家现代化和中华民族伟大复兴的目标。
上述两个理论框架具有密切的内在联系，共同构成分析大学这个复杂社会组织的理论基础。组织理论研究的对象是组织，组织本身就是现代产物，它是从基于血缘关系的家庭作坊和基于封建传统的工场演变而来，建立在法人制度之上的组织，超越了简单的私人和传统的雇佣关系，与现代国家、市场体系、法治社会相结合，在一系列制度保障下，构成现代社会的细胞。韦伯就认为，建立在法理基础上的现代科层组织是有史以来最有效的社会单元。不过，组织理论并不是一味赞誉组织，更多的是以中立的姿态分析组织世界的复杂性，揭示其问题所在和改进路径，甚至希望从传统关系中挖掘积极的因素。从这个意义上看，组织理论超越了现代范畴，包容了前现代和后现代的要素。
西方国家的大学经历了一个从传统到现代的转型，这个过程也可以被视为理性化的过程，官僚化和商品化在其中发挥了决定作用，在它们的作用下，大学从裙带、庇护转变为贤能治理，原创性成为现代大学的卡里斯玛。
中国现代大学系统建立于19世纪末，以西方大学为模板，引入现代学校制度，是追求现代知识的产物。什么是现代中国大学组织的发展目标呢？在蔡元培先生看来，大学是追求高深知识和学问的地方，应当摆脱不必要的外部政治干预，实现大学应有的使命。但是，在战争纷扰和革命斗争中，中国社会及其大学组织的发展没有也不可能实现预想的目的。新中国的成立揭开了大学组织发展与探索新的篇章。从20世纪80年代开始，中国真正走上改革与发展的道路，积极借鉴国际经验，探索中国特色大学治理方式，在行动实践和理论认识上都有所发展和积累。但是，大学治理问题是如此特殊和复杂，实践和理论的探索过程还将长期继续下去，任重道远，许多重要问题尚待进一步深入研究。问题就是旗帜，引领着大学治理体系现代化研究的方向。
（二）分析思路
治理是指决策的结构与过程。大学是一个复杂组织，其治理的复杂性表现在如下6个方面：①目标多样和不同目标之间具有竞争关系。②就大学内部关系而言，既有行政关系，也有学术关系，两者交织在一起。处理好两者之间的关系，是改进治理方式和提高治理绩效的重要内涵。③大学治理结构不仅受内部因素及其相互作用的影响，而且受外部因素的影响，学术界将大学称为“制度型组织”，强调制度环境对其的影响。④对于企业这样的技术组织而言，治理问题主要是结构问题，以往研究提出了市场、科层与文化三种结构模式，而对于学术组织而言，治理不仅表现在静态结构方面，同时也表现为动态过程方面，具体而言是体现在历史演变、制度的建立和文化的形成过程中。⑤治理体系与治理能力。一般而言，治理体系不同，其治理能力有差别，可以承载的任务和使命也不同，但是不排除殊途同归的可能，也就是多种现代化形式。⑥时间与历史方位。大学治理结构不是一成不变的，而是在变化了的情况下，大学治理结构也要与时俱进。
（三）文献评述
对组织的认识水平是随着组织发生和发展而逐步递进的，关于组织的研究经历了一个“螺旋式上升”的认识发展过程。先是传统组织，然后是理性的科层组织，接着是开放的理性科层组织，再到现在的综合科层组织。研究人员提出许多具体理论，对各种组织现象进行具体分析。在理论建构过程中，德国学者马克斯·韦伯发挥了奠基性作用，他提出，从传统社会到现代社会的转变，理性准则发挥了关键性作用，普遍主义取代特殊主义，现代社会建立在普遍理性原则基础上，与现代社会相对应的是建立在理性原则基础上的科层组织。理性主义有三种表现形式：科学技术（可计算）；形而上学-伦理（意义的知性探讨）；现实理性。之后，组织研究的发展主要是针对韦伯提出理性原理进行质疑、修正和发展而形成的。开放的理性科层组织阶段，从组织环境对于组织影响角度进行了研究，提出多种分析理论。在综合科层组织阶段，将传统、现代和后现代综合起来考虑。“全球本土化”就是典型表述之一，背后蕴含着全球形式理性与本土实质理性两重含义。
作为现代社会轴心机构的大学，既有一般组织的属性，也有自身特性，经历了从传统到现代的转型。对于大学组织来说，可以找到一般组织理论适用的方面，同时也提出不同于其他组织的理论命题，如学术共同体、松散耦合、有组织的无政府等。
（四）研究命题
韦伯在提出科层组织理想模式时，就提出了一对悖论范畴，即形式理性与实质理性，科层制对应于形式理性，具有工具性质，是现代组织的主要形态特征，相对而言，实质理性却没有充分体现出来，这是现代组织乃至更大的群体（如政府和政党）都无法摆脱的“铁笼”。这种组织形态面临着两重现实挑战：公平与创新。对于科层组织的公平困境，米歇尔斯将此称为“寡头统治铁律”，即任何组织都是由少数人统治的，根本无法实现民主的目标；对于科层组织的创新困境，韦伯本人就指出来，科层组织本身就是一种工具，常常把自身的存在作为目的，而目的则会被异化。及至现代，特别是近十几年来，“学术资本主义”、教育产业化、“教学漂移”，各个国家大学表现出的种种功利化倾向，就是这种原理作用的结果。我国最近提出的教育评价改革中的破“五唯”所针对的问题，也与此悖论有相当的关联性。
在国际视野下，通过比较，我们可以发现和印证中国大学治理的显著特色，如党委领导下的校长负责制、教代会、“双带头人”“双肩挑”等。在现代社会，政党与行政并存，前者代表理想或变革，有实质理性的含义，后者代表稳定，有形式理性的含义，两者的结合是否可以形成“科层民主”和“科层创新”功能，从而克服西方科层组织面对的困境，则是一个待进一步考证的命题。这也是我国高等教育治理体系和治理能力现代化的命题，乃至国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。
限于篇幅，本研究并不打算针对上述命题展开仔细的论证，但会涉及部分。
三、研究方法
鉴于研究对象的特殊性与复杂性，本研究所采用的方法主要包括以下四种。
（一）问卷调查法
2019年，笔者根据研究关注的问题，专门设计了调查问卷，通过中国高等教育学会发放，回收了46份一流大学建设高校党委书记和校长填写的调查问卷，对于获得的数据进行描述统计分析。
（二）访谈法
从2017年至2021年，笔者先后访谈了23所一流大学建设高校的33位党委书记、校长。对每一位党委书记和校长，访谈时间掌握在1.5~4小时。访谈结束后，及时整理出访谈记录，对访谈资料进行分析。
（三）比较法
世界学术中心曾经出现过若干次转移，从意大利到英国、法国，再到德国和美国，这种转移与大学治理有什么联系？创新活力取决于体制机制。美国是独立法人型大学，欧洲是国家设施型大学，两者之间的差别及其影响耐人寻味。在分析中，笔者既关注西方大学治理的共性，也关注其差异。共性表现在两方面：一是吸纳外部利益相关者参与大学内部治理，这是美国大学在历史发展过程中形成的“董事会”法人治理特征，又被其他国家大学治理所汲取与借鉴；二是通过建立章程体系，保障大学依法办学和享有一定的自主权，实现内部规范化管理。大学治理的差异由于历史和文化传统不同而形成，对于当代大学产生深远的影响。如香港科技大学办学历史并不长，但是发展速度很快，在某些学科领域已经跻身世界先进行列。其成功经验概括起来讲，一是保证大学的办学自主权，处理它与社会责任之间的平衡关系；二是处理好学术与行政之间的关系，保证大学内部的稳定与创新之间的协同。同时，在“一国两制”的框架下，如何进一步完善香港高校治理结构，在依法保障大学办学自主权和学术自由的同时，有效加强政府对香港高校的监管；在重视强调知识生产和国际竞争力的同时，进一步融入国家发展大局，参与和服务粤港澳大湾区的建设发展。
（四）理想类型和关系分析法
在分析问题时，本研究采取理想类型和关系分析法。前者指理论家为了分析现象、理解现实而构想的理论模式。后者指在关系中把握治理的合适度。之所以如此，是因为即使在同一个地区，也不存在唯一有效的大学治理模式，更何况不同国家的大学组织，“关系法”比“类型法”更能够反映实际情况和细微差别。在关系分析时，着重关注三对主要关系：一是传统与现代，我国大学治理正在经历一个由传统到现代的变迁过程，即从计划经济体制下的“单位”到社会主义市场体制下的“组织”，用组织学的语言讲，就是完成一个“祛魅”和理性化的过程，需要注意的是，这个变化过程本身也有其局限；二是本土与外来，西方大学组织诞生于11至12世纪的欧洲，其发展历史和水平超前于我们，也领先于我们。在这种情形下，如果不考虑历史方位，容易出现盲目模仿行为，把西方的当成现代的，把外来的当作是应然的，忽视自身的特殊性及其合理性，把握历史方位，我们才能做到学习借鉴有益经验，扎根中国大地办大学；三是理想与现实，为政策服务的研究侧重于从理想角度出发，寻求改进的方略和措施，相反，关注现实的研究侧重于从长期存在事实本身寻找其内在原因。研究取向不同，研究路径也有所差别。在类型和关系分析中，把握我国大学治理的形式、程度与变化，探索其运行逻辑。同时，总结经验、分析问题、诊断偏颇，提出政策建议。
四、研究发现
在研究过程中，笔者分别从外部治理和内部治理两个角度开展调查分析。外部治理侧重于大学组织与政府之间的关系以及大学职能的履行情况。对于内部治理的操作性定义，笔者借鉴了2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对于现代大学制度框架的原则界定，有研究者将其概括为党委领导、校长负责、教授治学、民主参与、社会监督五个方面，外加大学章程建设。基于调查、访谈，得到如下一些结果。
（一）大学外部治理
1. 关于大学办学自主权。自1985年之后，高等教育领域一直把政府向大学下放办学自主权作为改革的重要内容，甚至是首要诉求。通过对46位一流大学建设高校党委书记和校长的问卷调查，了解到他们对于大学办学自主权的总体看法和判断。
对于学校特别关注的9项自主权的调查结果。在9项自主权中，超过60%的党委书记和校长认为具有“充分”和“比较充分”的自主权。有3项自主权被认为还不够充分，尚需努力，依序分别为：招生、津贴和工资分配、资源配置和经费使用。
在访谈中，一些高校领导反映，大学自主权似乎并不少，名义上大学在很多方面都是自主的，可以有很多自由发展的机会，地方政府对于一流大学建设高校有很多合作诉求，构成对大学“有所为有所不为”办学定力的考验（C，2018访谈）。似乎也不好提需要政府在哪些方面进一步下放自主权，但是有些大学领导也提到，实际运行中大学手脚是被无形的政策所捆绑。真正限制自主权发挥的不一定是没有给大学权力，而是政府运用资源配置方式限制了大学应有的自由，规制了大学的发展路径（L，2018访谈）。总之，就府学关系而言，既有政府放权不够特别是存在隐形限制的问题，也有学校接不住的问题，还有将下放权力转变为依法自主办学思路。
影响办学自主权不充分的原因有哪些呢？结合相关数据可知，影响办学自主权不充分的因素，按影响程度由高到低排序依次为：“政府部门在许多方面仍然有总量控制”“‘自上而下’的运行机制造成”“政府对自主权的内涵规定不明确”“自主权下放有一个过程，落实到位尚需时间”“学校无法承担权力下放后出现的相应责任”“大学内部治理结构设置不合理，执行不到位”。
对“政府该放的都放了”说法的认同情况。在参与调查的46人中，有24人（52.17%）表示“同意”，12人（26.09%）表示“一般”，9人（19.57%）表示“不同意”，1人（2.17%）未作答此题。
在访谈过程中，多数被访者认为，政府赋予大学越来越多的办学自主权，有些自主权还没有充分行使和发挥出作用；但是也有人认为，应该改变过去政府下放自主权的思路，按照独立法人主体思路构建府学关系。
需要说明的是，约请接受访谈和问卷调查的对象是一流大学重点建设高校主要领导，主要是部属高校。对于大学自主权的认同，部属高校与地方高校可能差异较大，后者远不及前者。
2. 关于大学履行职能。针对大学教学、研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作5项职能的胜任情况进行了问卷调查，前3项是大学的传统功能，后两项是新增的功能。在大学5项功能中，党委书记和校长们给出的评价是积极和肯定的，超过80%的被调查者认为履职情况是“非常胜任”和“胜任”。相较而言，教学、研究和服务三大功能发挥得比文化创新和国际交流功能更突出。
（二）大学内部治理
1. 关于大学章程的作用。从2014年开始，作为推进大学治理改革的措施之一，所有大学都制定了章程，确立了大学内外基本构架。作为依法办学的依据，大学章程的实际作用发挥如何呢？从数据可以看出，大学章程作用的发挥相对有限，8.70%的人认为“很明显”，41.30%的人认为“明显”，43.50%的人认为“一般”，4.30%的人认为“不明显”，2.20%的人认为“很不明显”。在访谈中获悉，对大学办学发挥实际影响作用的是上级有关部门制定的各种政策和颁发的文件，使得大学难以完全按照大学章程来办事。不过，大家认为，有章程总比没有章程好，其作用的彰显需要一个循序渐进的过程。
2. 关于党委领导下的校长负责制。2014年中央《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》出台以来，大学党委书记和校长对这一根本领导管理体制的实施效果看法如何呢？在参与调查的46人中，有24人（52.17%）认为“很明显”，21人（45.65%）认为“明显”，1人（2.18%）认为“无法判断”，所以总体评价较高。约请访谈的多数党委书记和校长结合实际谈了自己的思考。大家认为，党委领导的核心是集体决策机制，它可以集思广益，避免偏狭，比校长一个人做决策效果好（G，2018访谈；Y，2019访谈）。这种体制反映了民主与个人决策之间的关系，也反映了执政党执政理念在大学中的贯彻与落实的组织保证。一位大学党委书记从理想化角度说，大学中党员比例很高，如果能够发挥党员的积极民主作用，就可以避免其他国家面临的官僚化问题（J，2018访谈）。有大学校长告诉我们，学校领导班子时时关心中央精神和经济社会发展全局，只有了解中央精神，才能向中央看齐，使学校的工作对接国家重大战略，这样做收到了很好的效果（W，2020访谈）。
党委领导下的校长负责制的良好运行需要一定的条件保证。在党政议事决策机制方面，除了党政职责分工之外，党委书记和校长的政治站位、精神境界以及其他们之间的默契沟通很重要。不少学校党委书记办公室与校长办公室紧挨着，或“一进两开”，党委书记和校长可以随时沟通，不拘形式，有的天天一起吃工作午餐，一边吃饭一边讨论问题。“事先沟通”“没有共识的议题不上会”“慎用票决”等非正式规则发挥着重要的作用，从一个侧面反映了大学组织松散耦合的特性。在有些学校，党委书记和校长出思想，职能部门出方案，经过党委常委会或者校长办公会予以完善（W，2020访谈）。现在，在大的政治经济背景下，中国各类组织的治理都在发生着明显而深刻的变化。加强党对高校工作的全面领导，是中国特色现代大学制度的本质要求，对于一度出现的“党的建设和党的领导弱化”的状况也发挥了纠偏归正的作用。党政关系和工作格局尚在调整过程中。如何坚持和完善党委领导下的校长负责制，探索完善党政议事决策机制和具体实现途径，来自党委和行政两方面的意见都有反映，也要避免把大学视为政府机构一样对待，事事由党委出面，事事经过党委会讨论通过，党委常委会会议的议程单子越来越长会弱化党委对于重大问题的关注和决策能力，也弱化校长的权威和责任，降低行政效率（Z，2019访谈；D，2020访谈）。党委领导下的校长负责制是否可以下移到院系，实行党委领导下的院长负责制呢？从最近通过的院系党政组织的议事规则看，似有这种倾向。在我们访谈过程中，一些大学领导说，不要把大学视同行政机构，不宜把大学层面的做法简单下移到院系层面（L，2018访谈；D，2020访谈）。2021年4月16日，中共中央印发新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，聚焦解决高校党的领导弱化、党的建设缺失、全面治党不利等问题，对于院系治理机制也作了相应的规定，如党委决策前置，党政联席会由党委书记或者院长主持。北京市教工委决定地处北京的高校由党委书记主持党政联席会。这条规定是否适合北京所有的高校，慎重起见，一些学校正在进行组织专门的调研。
作为党政一把手，党委书记和校长之间的关系无疑会直接影响党委领导下校长负责制的实施效果。本研究调查了党委书记和校长对其所处高校党委与行政系统之间工作关系的评价。在参与调查的46人中，有32人（69.60%）认为“很融洽”，14人（30.40%）认为“融洽”，整体评价较高。
从数据可知，影响党委与行政系统密切配合的因素按影响程度由高到低排序依次为：“明确职责分工”“党委书记和校长之间的交流和沟通”“定期联席会”“专题联席会”“党委副书记和副校长之间的交叉任职”“相关部门之间交流和沟通”“其他”。
由各项选择的人数结果可初步判断，党委书记、校长所在高校属于行政方面的“三重一大”事项的决策程序是：“校长办公会议提出方案，党委常委会会议决策，特别重大事项再上党委全体会议决定，校长组织实施。”
3. 学术委员会。长期以来，我国大学的运行主要依靠党政系统的决策。建立学术委员会并且发挥其作用是比较晚近的事情。2014年，教育部颁布了《高等学校学术委员会规程》，规定学术委员会为高校校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。通过调查发现，学术委员会在各个学校的设置、运行及其作用的发挥，既有相同之处，也存在一定的差异。一般情况是，学术委员会下设一些专门委员会，包括学术道德委员会、学科建设委员会、教学指导委员会等。通常情况下，学校每年开几次学术委员会，行政领导就学校事务进行报告，委员会成员听取报告，并做出评论。学术委员会常规事务不多，以报告或方案审议为主，较少涉及重大问题的直接决策。学术委员会成员与学校行政系统考虑问题的角度往往不一样（K，2018访谈）。由统计数据看见，对学术委员会发挥的作用的评价，78.26%的被调查者认为“很充分”和“充分”，还有21.74%的人认为“一般”和“不充分”。
结合相关数据可知，在调查参与者看来，“确立学术标准”居于学术委员会主要职责权限的首位，其次为“确定学术发展方向”“学科设置”“学术资源配置”等。
在访谈中，有些人认为，校长、党委书记不宜担任学术委员会的主席；有些被访者却意见相反，认为校长是否担任学术委员会主席关系不大，可以因校而宜，因时而异。也有人认为，目前学术委员会是一个被动的机构，不是主动地做事情（L，2018访谈），校长参与与否都不能改变这一点。甚至出现一种倾向，过度强化学术委员会的作用到了不合适的程度。
4. 教职工代表大会。大学普遍都有教职工代表大会，发挥民主管理的作用。学校主要领导要向教代会代表们通报学校的主要工作和财务状况。教代会条例规定，涉及教职工切身利益的收入、住房等重大决策方案，要征求代表们的意见，并提请教代会审议通过。在一些关乎教职工切身利益的事项上，教代会能够充分发挥作用，但是如果所有重大问题都通过教代会的话，则非常困难（L，2018访谈）。在参与的46人中，有11人（23.91%）认为教职工代表大会发挥的作用“很充分”，28人（60.87%）认为“充分”，6人（13.04%）认为“一般”，1人（2.18%）未作答此题。
5. 大学内部治理外延。人们经常将中国高校治理结构简要概括为“党委领导，校长负责，教授（学者）治学，民主管理，社会监督”。本研究通过访谈和调查问卷了解了党委书记和校长对于该说法的认可情况。63.04%选择“是”，19.57%选择“否”，17.39%未作答此题。不同意者，有下面一些看法：这个提法是一种简洁的概括，但不是一种政策语言，政策应该通过严格规范的语言表达（Z，2019访谈）；简单的表达，在理解上容易产生误读和误解，如从字面意思去理解，容易把各个部分割裂开来（L，2018访谈；D，2020访谈）。在我国“双一流”建设高校之间，治理情况不尽相同，对于治理的诉求也有差别。有些大学的领导希望中央的规定笼统一些，各个学校可根据自身的实际情况去安排和处理（L，2018访谈）；中国未见得每一个高校的治理都是标准化，因为如果咱们最后研究出一个标准化的治理，很有可能是工业化思维的产物，不符合变化的知识社会的实际情况（J，2020访谈）。相反，另外一些大学领导则希望中央给出更明确的规定，以减少执行过程中的偏差（L，2020访谈）。
五、讨论与政策建议
（一）讨论
前文主要采取问卷和访谈法，间或有一些国际比较的成分，对于中国一流大学建设高校治理的当下情况做了一个横截面的考察，回答了开始时提出的第一个问题，即大学治理的状况及其特征，而没有能够回答第二个问题，即内部治理对于一流大学目标实现的影响，更无法呈现现代化的历时性变化。下面，拟通过理想类型法，来回应尚没有回答的问题。
无论是从中国大学的百年发展还是改革开放的40年历史看，都可以看到其现代化的一面，在规模、结构、质量、效益等方面均有了长足的进步，缩短了与世界先进国家高等教育之间的距离，在某些方面正在跻身前列，这样的高等教育系统及其对高级专门人才的供给，必将为中国现代化目标的实现提供强大助力。在高等教育现代化进程中，中国既表现出与世界发展态势趋同的一面，同时也表现出自己独特性的另一面。从共同方面看，理性化准则得到彰显，与传统治理方式渐行渐远，改变了过去论资排辈、大锅饭、近亲繁殖、任人唯亲、唯成分论等传统做法，取而代之的是科学管理、理性思维、贤能主义和绩效观。在现代化过程中，也表现出一些“现代病”，如过度行政化、功利化、内卷化等倾向，不得不采取破“五唯”、鼓励创新等方式，予以后现代式的修正和解构。从差异方面看，在现代化进程中，我们认识到现代化不等于西方化，意识到中国社会的特殊性和特色的发展道路。由于历史、文化和国情的不同，中国现代化的道路确实与其他国家有所不同，中国政党体制、举国体制、优秀传统文化、独立自主意识等并没有消失，甚至在某些方面更加彰显，这些特殊性使得中国高等教育的现代化表现为与西方大学现代化不完全相同的“另类现代性”。
无论相同方面还是差异方面，都有必要和有待作更深入细致的挖掘和分析。关于“另类现代性”和“复数现代化”，在其他学科领域积累了为数不少的研究成果，值得我们在研究大学治理时借鉴。中国有两个方面的特点尤其值得重视：一是后发外生型；二是受既往内生制度和传统文化基因的影响。在中国大学百余年发展历史中，先后受到欧洲、日本、美国和苏联大学模式的影响，使其具有后发外生型特点。外生型与内生力量相互作用，表现在中国特色与世界一流两种目标追求，也可以说是两种目标的冲突：一是学术性，二是社会性。2021年6月26—27日，北京大学举办了“北大理科与中国现当代科技发展学术研讨会”。有两位学者的发言对于了解它们之间的关系有一定的启示，发言的大意是，北京大学的理科在中国科学发展历程中发挥了显著的作用，这是其社会性的表现，但是放在世界学科体系中看，则没有那么重要，这是其学术性的表现。中国科学家要在学术性和社会性这对张力中进行选择，大学治理要予以回应。
（二）政策建议
1. 锲而不舍地贯彻落实高等教育领域“放管服”改革。深化高等教育管理体制改革，政府该放的权力放到位，该管的管到位，该服务的服务到位，形成一个更加良性的府学关系。一是明确界定政府与高校的权力关系，明确哪些是政府的职能，其余都是高校的自主空间。二是在新的权力关系尚未建立之前，扩大高校办学自主权的广度和深度，积极总结基于试点高校的改革经验，并予以推广，扩大高校在专业与学科设置、招生、学位授予、用人、工资分配、经费统筹、设备采购、外事审批等方面的自主权。三是加强依法治教的自觉意识，及时修改相关法律法规，优化政府事中和事后监管机制，综合运用法律监督、行政指导、信用机制、第三方评价、渐进式的惩戒措施等策略，改革完善教育评价办法，增强评估的诊断功能，减轻高校行政负担，加强服务保障，使大学成为可以潜心求道、安心学术工作的地方。四是狠抓“放管服”，改革督查问责，不仅要督查学校，也要督查各级行政部门。对执行不力和不作为者进行严肃问责，克服“推诿悬置”现象。五是发挥社会的积极力量，替代过去政府的部分职能，或承接政府转移职能，使政府可以集中力量于最关键的治理内容和环节。
2. 建立“自上而下”与“自下而上”相融合的管理体制。我国历史上形成了“自上而下”的规范体制，而当前发生在基层的积极主动的创新活动又提出建立“自下而上”创新机制的必要。因此，我国需要回应两种机制融合趋势所带来的挑战。一是从政府渐进放权转向高教依法自主办学，全面推进“放管服”改革走向纵深。二是使大学成为真正面向社会办学的法人主体，为一流大学建设高校因地制宜和创新行为提供自由宽松的氛围。三是政府实施抓大放小的策略，鼓励基层创新，实现政策既从上级出也从基层出、上下联动的局面。
3. 完善大学内部制度建设，增强自主办学能力。我国一流大学建设高校算得上是复杂巨型组织，其决策的重要性变得越来越明显，决策的难度也变得越来越大，完善内部制度、建立起内部约束机制十分必要。一是完善大学内部治理结构，优化学术权力与行政权力、大学与院系等基层学术组织之间的权力分配格局，进一步明确学术事务与行政事务的界限。二是强化院系作用，推进管理重心下移，重视发挥“小同行”的作用，提升院系在学术评价、副高级以下教师职称评聘、薪酬调整、经费统筹、资源配置等方面的自主权。三是建立大学风险预防与管理体系，完善风险评估机制，合理规避与积极应对法律风险、合规风险、财政风险与治理风险等各种风险形式。四是建立、完善大学与社会的直接沟通与交流机制，资源取自社会，更有效地服务于社会。
资料来源：《中国高教研究》2021年第9期第1-9页，本文系中国高等教育学会中国高等教育改革发展重大理论与实践问题研究重大专项课题“一流大学内部治理结构与人才战略研究”（2017ZD003）的研究成果。
